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El Estado: Entre el desmantelamiento y la captura

Las noticias recientes sobre la resistencia que ofrece la Comisión del Mercado de Telecomunicaciones (CMT) para trasladarse a Barcelona me ha hecho volver a pensar sobre el Estado y a enfrentar conceptualmente esa resistencia de una manera tangencial aunque espero que fructífera que sólo aparecerá casi al final.

Francis Fukuyama, que hace unos dos meses visitó la fundación FAES, think tank del PP, nos exhortaba a exportar a los países no desarrollados el conjunto de instituciones que contribuirían, según él, a la Construcción del Estado, título de su reciente libro publicado en España por Ediciones B, Barcelona 2004, con el significativo subtítulo de “Hacia un nuevo orden mundial en el siglo XXI“.

Esta exhortación me hace pesar que el conservadurismo liberal está en una encrucijada pues, si bien por un lado pretende un cierto desmantelamiento del Estado sacando de su ámbito muchas de sus actividades tradicionales, por otro lado se diría que reconoce más que nunca la necesidad perentoria del funcionamiento de alguna de las funciones asociadas a esas actividades. Voy a tratar de compartir con Uds. la perplejidad que me produce esa encrucijada.

Si me atrevo a decir que el pensamiento liberal-conservador pretende un cierto desmantelamiento del Estado es porque veo a mi alrededor cómo los politólogos y ensayistas de esa inclinación doctrinal pretenden sustituir al Estado por unas agencias reguladoras independientes a efectos del ejercicio de algunas funciones cruciales. La razón de esta inclinación es ya parte de la sabiduría convencional de los economistas que la hacen radicar en la imposibilidad por parte del Estado de mantener sus compromisos ya que se trata del único agente económico que no puede ser penalizado por romperlos.

Esta naturaleza especial que posee el Estado hace que cualquier anuncio de política económica haya de ser intertemporalmente consistente. En efecto, si no lo fuera, el anuncio no surtiría efecto alguno ya que el público al que va dirigido no se comportaría como el Estado quiere que lo haga debido a que sabe que el Estado, cuando llegue el momento de poner en práctica la política anunciada, renunciaría a ello justamente porque en ese momento ya no le conviene.

Cuando este es el caso el reforzamiento de la autoridad del Estado pasa por su “suicidio“, es decir por la delegación de su poder en una agencia independiente cuyas preferencias sean las adecuadas o que puede ser penalizada en caso de incumplimiento. Esta última forma de “suicidio” ha calado en un pensamiento conservador que contribuye a dotarla de un toque de distinción cuando afirma (como lo hace Fareed Zakaria en su libro El Futuro de la Libertad, Taurus, Madrid, 2004 ) la necesidad de delegar en expertos aquellas materias que por complejas no podrían ser estudiadas y zanjadas por ese signo definitorio del Estado que es un Parlamento.

Ni que decir tiene que la necesidad de consistencia intertemporal y la exigencia de conocimientos especializados se complementan mutuamente tal como se ha puesto de manifiesto en el ejercicio de la política monetaria antiinflacionaria por parte de un Banco Central independiente gobernado por algún reputado antiinflacionista y que cuente con un potente servicio de estudios que le permita medir bien sus intervenciones.

El pensamiento conservador podría dar un paso más en la misma dirección apoyándose en ideas económicas recientes sobre las posibilidades de captura del regulador (es decir de ese experto, o grupo de grupo de expertos, en los que el Estado delega las decisiones en materias complejas o de naturaleza tal que sobre ellas cabría la inconsistencia intertemporal) por parte de grupos de presión, asociaciones empresariales o lobbies sectoriales y regionales. Como ya he mencionado en alguna otra ocasión, el trabajo de J.J. Laffont y D. Martimort (“Separation of Regulators against Collusive Behavior“, Rand Journal of Economics, vol. 30 nº 2, 1999, pp.232-262), muestra que, como no podía ser de otra manera, es más difícil capturar a dos (o más) reguladores independientes que a un único Gobierno en el que el Estado (Parlamento) podría haber delegado los distintos tipos de regulación.

Por si la teoría no bastara, la evidencia empírica refuerza este apoyo al pensamiento conservador. Esta evidencia se refiere a lo ocurrido a partir de 1961 cuando la burocracia marítima estadounidense se separó en dos ramas. Las funciones antitrust fueron delegadas en la Federal Maritime Commission y las funciones reguladoras de los subsidios en la Secretary of Commerce. P.L. Marín y R. Sicotte han estudiado la evidencia disponible y concluyen corroborando la teoría avanzada por Laffont y Martimort (Ver “Does the separation of regulatory powers reduce the threat of capture? Evidence from the U.S. Maritime Burocracy“, CEPR, n1º 4093, octubre, 2003).

Ante este pensamiento conservador reforzado se me ocurren una objeción y una duda. La objeción a la justificación de la reducción del ámbito del Estado a través de delegación de sus funciones en agencias independientes consiste en que su presunta mayor resistencia a la captura podía no ser tan general. Lo que he dicho hasta aquí es que los lobbies, asociaciones o grupos de presión lo tendrían más difícil; pero lo que no he dicho es que el Gobierno tiene ahora mucho más fácil la captura del regulador mediante los nombramientos adecuados al frente de esas agencias y que esa captura hace que pueda tomar más decisiones con un control democrático menor.

No creo que haya duda de que esto ayuda al reforzamiento del capitalismo de amigotes mediante la trampa oculta de no dejar que funcione la competencia entre personas o grupos que estarían dispuestos a “ocupar” estos organismos reguladores. Si es el liberalismo el que preside nuestra concepción del Estado -como opuesto a una concepción autoritaria del mismo- este liberalismo nos lleva a denunciar al capitalismo de amigotes y a abogar por un Estado en el que pudiera florecer esa competencia. Pero si la eliminamos, tal como yo pienso querría el conservadurismo, estará muy claro que la delegación en agencias independientes puede traicionar sus posibles buenas intenciones iniciales o, dicho más crudamente, puede convertirse en coartada de la captura a través de la eliminación de la competencia allí donde no solemos buscarla; pero en donde debería mirar un verdadero liberal o cualquiera interesado en los efectos vivificadores de la competencia

Y para finalizar una duda que me lleva de vuelta a la CMT. La duda tiene que ver con los límites de la delegación. ¿Puede una agencia independiente negarse a cumplir algunos cambios en los términos de la delegación?

Esta duda surge inmediatamente cuando observamos, tal como decía al principio, que una agencia, como la CMT, opone una seria resistencia a aceptar las instrucciones del Gobierno, que le ordena trasladarse desde Madrid a Barcelona, tal como ha puesto de manifiesto la declaración reciente de su Consejo. ¿Hasta dónde llega su independencia?, ¿podría negarse al traslado? En el sentido contrario ¿podría el Banco de España decidir trasladar su sede a Cáceres digamos? No parece que en la época de la nuevas tecnologías de la información y de la comunicación la sede social pueda condicionar la residencia de los empleados o la efectividad en el ejercicio de la función asignada; pero ¿quién decide?

Es justamente en esta última pregunta en donde reside la tensión entre el liberalismo y el conservadurismo en relación a una cuestión que, como parecería que podrían abordarla de manera similar, sirve para desvelar sus diferencias a través de la distinta contestación que darían a la misma. Si es la agencia independiente la que decide, el Estado estaría desmantelado sin que se haya eliminado la posibilidad de que dicha agencia sea capturada por el Gobierno. Si es el Gobierno el que decide, el Estado no se desmantela; pero la agencia está totalmente en sus manos como agente en el que ha delegado el Parlamento.

La primera alternativa es la propia del conservadurismo, la segunda la propia del liberalismo que la complementa con la defensa del Estado frente al Gobierno. Esto lleva a un Estado pequeño; pero fuerte, mientras que la solución conservadora lleva a la debilidad de un Estado desmantelado que puede llegar a flotar a la deriva en el movido mar de los cambios de Gobierno.

«El Estado: Entre el desmantelamiento y la captura» recibió 2 desde que se publicó el Domingo 13 de Marzo de 2005 . Si te ha gustado este post quizá te gusten otros posts escritos por Juan Urrutia.

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  1. […] La crisis actual debería llevarnos a la pregunta sobre el modo de producción es decir sobrre la forma en que se combinan las fuerzas producctivas, hoy realmente en ebullición, y las relaciones sociales que en esta crisis parecen estar ahí, no para sostener las fuerzas productivas añejas (aunque se percibe un deseo de no dejar pasar la ocasion de una posible vuelta a la industria sucia tal como revela tangncialmente la fusión Glencore-Xstrata) y ni siquiera para empujar unas nuevas, sino para, mediante los amigotes, rapiñar las pocas rentas que se desprendan de los cambios en esas fuerzas productivas. El modo de producción es pues hoy el del capitalismo de amigotes o crony capitalism. Pero ya lo sabíamos al menos desde hace siete años y si no se lo creen lean este post. […]

  2. […] A la luz de los miniposts de David de Ugarte (aquí y aquí) sobre el informa de la CNE relativo a cómo hacer para ir eliminando el deficit de tarifa y sobre la postura de su presidente respectivamnte, pero, sobre todo, sobre la reacción autoritaria del Ministrio a través de su Secretario de Estado, me lanzo a recordarr este viejo post. […]

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