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Disipación de rentas y financiación autonómica

Publicado en Expansión, en octubre de 2005

En relación al polémico asunto de la financiación autonómica voy a insistir en las ventajas que tendría la generalización de un sistema de Concierto, como el vasco o el navarro, centrado en la figura del Cupo y de acuerdo con el cual esas dos comunidades pagan a la Administración Central sólo lo que ésta hace por ellas. Retengamos esta peculiaridad subrayada, que ha permitido capear mal que bien el coste del terrorismo de ETA, y continuemos elucubrando.

Decía yo hace unos meses que éste era un arreglo óptimo imposible. Me parecía óptimo porque estaba basado en el principio liberal de subsidiariedad, porque no era redistributivo, porque, al no confundir lo asignativo con lo compensatorio, conforma un sistema que mantiene el incentivo a maximizar el PIB de la Comunidad correspondiente y porque es compatible con la solidaridad a través del Fondo de Compensación Interterritorial (FCI).

Me parecía, sin embargo, imposible porque pondría en jaque el principio de suficiencia en relación a la Hacienda Central; porque el País Vasco y Navarra tendrían que rehacer el cálculo del Cupo en su contra y porque no todas las CC.AA. estarían dispuestas a cargar con el coste político de recaudar.

Pues bien, para remachar las bondades del sistema de Concierto y para argumentar que las dificultades de su generalización pueden ser vencidas voy a dar un rodeo por la antigua noción de renta, un concepto que no se usa mucho en su sentido técnico. En efecto, en sentido técnico, la renta de un factor de producción es lo que gana ese factor de producción por encima de su coste de oportunidad, es decir por encima de lo que ganaría en su mejor empleo alternativo. Una renta positiva está siempre asociada a la irreproducibilidad del factor de que se trata. En efecto, si el factor del que estamos hablando fuera fácilmente reproducible o, en otras palabras, tuviera muchos sustitutos, no tendría más remedio que aceptar como máxima remuneración alcanzable su coste de oportunidad ya que nadie tendría porqué ofrecerle nada más para asegurarse su servicio.

Ahora bien, esa irreproducibilidad que está en el origen de toda renta, puede estar generada de diversas maneras. Puede deberse a razones más bien naturales (como en el caso de la tierra), a razones de tipo legal (como en el caso de los notarios o de las patentes), y también a razones históricas o consuetudinarias que han hecho que ciertas instituciones (como podrían ser los Conciertos Económicos o la Administración Central con su Hacienda correspondiente) no sean fácilmente sustituibles por otras posibles debido a que, además, están sancionadas por la ley de leyes.

Pero, sea generada la renta de la manera que sea, es también posible y útil imaginar un proceso que nos podría llevar a un mundo que funcionara como si no hubiera rentas. El motor de ese proceso sería la iniciativa privada o la institucional en un entorno con derechos de propiedad bien definidos o competencias claramente delimitadas. Dependiendo de la naturaleza de la renta encontraríamos diversos intentos de apropiarse de ella, en todo o en parte, erosionándola por el camino.

Si pensamos en rentas creadas por la existencia de ciertas instituciones, lo que esperaríamos de la iniciativa institucional sería un intento de sustituir esas instituciones por otras que favorezcan a quien inicia el movimiento erosionador. Cabe pues imaginar, en ese caso y también en los otros, un mundo en el que esto ocurre continua y casi instantáneamente de forma que, en realidad, es como si no hubiera rentas para nadie debido, precisamente, al deseo generalizarlo de apropiárselas.

Ahora es fácil entender el problema político de la financiación autonómica como un proceso de disipación de rentas históricas. Primero, las CC.AA. que se rigen por el sistema de Concierto (con el Cupo como su instrumento central) disfrutan de una renta histórica consistente en que parte del mayor gasto per cápita del que parece que disponen se debe a que no pagan la parte correspondiente del gasto central dedicada a la igualación regional, parte por cierto difícil de cuantificar. No lo pagan porque sólo tienen que pagar lo que la Administración Central hace por ellos, no lo que esa Administración hace por los demás (¿recuerdan?). Pero, independientemente de la discusión que se podría abrir sobre esta peculiariedad, podríamos decir que aquí hay una renta.

Segundo, la Administración Central también disfruta de una renta por sus labores coordinadoras que ejercita, digamos, por razones histórico-constitucionales. En este caso esa renta se puede entender como aquella cantidad de la que tendría que prescindir la Hacienda Central si se generalizara el Cupo, es decir si solo ingresara aquello que necesita para hacer las labores que no pueden hacer las CC.AA. con independencia de la igualación regional.

Tercero, el proceso de emulación desencadenado por la propuesta catalana es un proceso de disipación de rentas ya que, si se pusiera en práctica para todos, lo mismo que si se generalizara el Cupo, se acabaría con la renta del País Vasco y Navarra y, simultáneamente con la de la Administración Central.

Si se acepta el análisis efectuado hasta aquí, cabe ahora diseñar un proyecto concreto y específico cuyas ventajas son fáciles de entender y cuya previsible oposición no me parece imposible de vencer. Este proyecto consta de tres partes:

  • Primera, sáquese de los PGE (Presupuestos Generales del Estado) el gasto correspondiente a igualación regional y pesupuéstese ese gasto como parte del FCI (Fondo de Compensación Interterritorial), un fondo éste que se dedica a algo que ninguna Comunidad Autónoma, foral o de régimen común, se ha negado nunca a considerar como algo que nos sirve a todos.
  • Segunda, generalícese el sistema de Concierto con su Cupo.
  • Tercera, dótese de capacidad normativa plena en materia fiscal a cada Comunidad pues sin ella no hay verdadera autonomía financiera y sin ésta la autonomía política es ilusoria.

Las ventajas de este proyecto son las que ya mencioné en su día y una más. El sistema así creado es compatible en incentivos. Cada Comunidad tiene un incentivo obvio a maximizar su ingreso, su incentivo a ser eficiente en la recaudación es también evidente y la solidaridad se canaliza a través de un FCI significativamente reforzado cuantitativamente que, en cualquier caso, debería utilizarse teniendo en cuenta, además de indicadores de riqueza y de renta, el esfuerzo fiscal de cada Comunidad. La competencia fiscal que surgiría acabaría disminuyendo la presión fiscal, cosa bien agradable y, además, como nuevo argumento me atrevo a pronosticar que acabaría llevándonos a la implantación de una “flat tax” generalizada en todas las figuras impositivas con verdadera capacidad recaudatoria (IRPF, Sociedades e IVA) con mayor prontitud de la que se puede esperar de la Hacienda Central. Esta implantación iría, naturalmente, acompañada de la eliminación de las diversas desgravaciones hoy vigentes y que no son, una vez más, sino rentas enquistadas en el sistema económico.

Respecto a las dificultades para poner en práctica el proyecto, aunque imposibles de ignorar, me parecen salvables. A partir de la propuesta catalana parece que ya no hay miedo a recaudar tal como muestra el acuerdo alcanzado en el País Valenciano y quizá por desatención a las dificultades que el Concierto trae consigo en los malos tiempos. La Administración Central, para ejercer sus competencias propias bien definidas, recibe el mismo dinero que antes con la única diferencia de que una cierta parte de ese total formaría ahora parte de una cuenta separada y con poca discrecionalidad en su manejo.

De esta forma que el problema de suficiencia, si existe, es solo formal refutando así la posible protesta de la Administración Central. Y, en mi optimismo, creo finalmente que el País Vasco no pondría excesivas pegas generales en este preciso momento histórico. Tendría perfecto a protestar si se pretende redefinir el cálculo del Cupo pero yo apostaría a que no lo haría hoy siempre que se den algunas condiciones. Es cierto que el nuevo esquema reduciría su capacidad de gasto per cápita; pero su no aceptación dejaría demasiado al desnudo una aparente inconsistencia nacionalista entre la presunta insolidaridad del País Vasco (expresada en forma de renta diferencial) de la que tanto se le acusa últimamente y su manifestación expresa de no desear la ruptura con España sino una especie de sistema confederal con capacidad de veto mutuo.

Añado, sin embargo, que mi optimismo no se mantendría ante la amenaza, no de generalizar el sistema, sino de eliminarlo o ante la pretensión de romper la bilateralidad en la relación con la Administración Central. Ni creo que la parte no nacionalista de la sociedad vasca estuviera de acuerdo con mi análisis contrariamente a lo que pudiera parecer.

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