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Cuatro problemas de política fiscal

Publicado en Expansión, martes 5 de octubre de 2004

El otoño va a plantear problemas de Política Fiscal (P.F.), tanto en España, donde un nuevo gobierno ya ha presentado sus primeros presupuestos, como en la UE, donde una renovada Comisión va a tener que lidiar con no pocos asuntos hacendísticos. Dejando a un lado aspectos menores de índole tributaria, e incluso aspectos no tan menores como la deflactación de las rentas nominales, me gustaría centrarme en cuatro problemas que resultan ser comunes para la UE y para España desde el punto de vista analítico. Quiero referirme, en efecto, a los siguientes cuatro. (i) El problema de la estabilidad presupuestaria, es decir cómo juzgar los déficits presupuestarios. (ii) La armonización fiscal que se pretende, bien sea entre CC.AA en España, bien sea entre Estados en la UE. (iii) La coordinación fiscal entre distintas administraciones y, finalmente, (iv) la transparencia informativa en cualquier ámbito de estas materias.

La estabilidad presupuestaria

El hecho de que la Política Monetaria nos venga dada a todos, Estados y CC.AA., desde el BCE, de manera independiente y casi exclusivamente antiinflacionaria, acorrala a la Política Fiscal tal como muestra los recordatorios recientes de Trichet. Es cierto que unos presupuestos públicos excesivamente deficitarios frustrarían las intenciones del BCE y acabarían generando, en compensación, unos tipos de interés demasiado altos como para alcanzar el crecimiento potencial. Ahora bien, el déficit en sí podría contrarrestar esta implicación indeseable siempre que se trate de un déficit producido por unos gastos en inversión productiva que se pagan a sí mismos en el futuro y que generan una deuda cuya carga puede asumirse con holgura.

Creo que, a este nivel de generalidad, no es difícil aceptar la validez de esta respuesta para cualquiera que sea el volumen de gasto social que se proponga. Y, en consecuencia, podemos deducir dos implicaciones interesantes. La primera es que el déficit cero no es necesariamente la mejor política presupuestaria en toda circunstancia. La segunda es que el P.E.C. (Pacto de Estabilidad y Crecimiento) estaba mal diseñado por no atender a la naturaleza del déficit y por no tener en cuenta la sostenibilidad de la deuda y que, en cualquier caso, debería haberse modificado mucho antes de que parezca que son los grandes países los que obligan a ello.

Armonización Fiscal

La armonización fiscal, además de parecerme la deriva in consciente y burocrática de un pensamiento excesivamente simplificador, tiene dos contraindicaciones que creo evidentes a pesar de su escasa popularidad.

  • La primera es que elimina la competencia fiscal entre administraciones, competencia que no hay por qué pensar que llevaría al desmantelamiento de los servicios públicos. Lo razonable es pensar que se alcanzaría un equilibrio que nos debería ser tan aceptable como el que creemos se alcanzaría en los mercados que queremos desregular , o el que se ha alcanzado ya en mercados desregulados.
  • La segunda contraindicación de la armonización fiscal es que hace menos atractiva la deslocalización cuando este fenómeno, lejos de constituir un problema, ofrece una oportunidad para reorientar la producción hacia donde realmente interesa dados los otros ingredientes de la especialización internacional. Si, por ejemplo, nuestros salarios nos hacen poco competitivos en la producción de buques convencionales no hay que exigir que Polonia (por no hablar de Corea o China) suba su impuesto de sociedades hasta armonizarlo con el nuestro (suponiendo para nuestro ejemplo que éste fuera más alto que el polaco) o proceder nosotros a bajar el nuestro; sino que lo que hay que hacer es especializarnos en la construcción de buques tecnológicamente complejos para la que no hay competencia en países con salarios bajos.

Los esfuerzos de Schöder y Chirac por lograr la armonización del impuesto de sociedades dentro de la UE ampliada son probablemente una mera maniobra de políticos avezados para ahorrarse la competencia fiscal y para evitar, comprensible pero erróneamente, el coste político inmediato de la deslocalización.

Coordinación Fiscal

La coordinación en materia fiscal no constituye un problema profundo de teoría económica; aunque sí plantea problemas técnicos que exigen esfuerzos burocráticos importantes. Es cierto sin duda que deben abordarse asuntos como la doble imposición u otros similares; pero la naturaleza meramente técnica de estos problemas no deben relajar nuestra vigilancia ante los peligros latentes de esta coordinación. Esta puede, en efecto, derivar hacia la armonización, con las indeseables consecuencias ya destacadas y, con la misma inercia, ir forzando la reducción del número de administraciones fiscales, disminuyendo así la beneficiosa competencia entre ellas y allanando el camino hacia una Agencia Fiscal Independiente cuya existencia ya se oye solicitar y cuya crítica tendrá que esperara otra ocasión.

Transparencia Informativa

¿Qué decir ahora del problema de la transparencia informativa en materia fiscal? Por un lado hace más de un año se hablaba ya de apagón estadístico, un término puesto en circulación, según creo, por Miguel Sebastián, hoy Director de la Oficina del Presidente del Gobierno, y que se refería precisamente al presunto incumplimiento, por parte del Ministerio correspondiente de las obligaciones de publicidad estadística en esta materias fiscales. Por otro lado mis dos últimos artículos en Expansión se referían a la transparencia en general, subrayando el primero (3 de agosto) los límites de la contabilidad en materia de transparencia y trayendo a colación el segundo (9 de septiembre) algunos ejemplos teóricos que mostraban los posibles beneficios de la opacidad en casos de distinta naturaleza. Me siento pues obligado a pensar sobre este asunto con mayor cuidado que el que he utilizado para hablar de los tres problemas anteriores.

Despejaré primero un tema trivial. Como la contabilidad pública, igual que la privada, tiene sus límites, nunca estaremos del todo seguros, a pesar de que contamos con criterios bien establecidos, de que algún país no se sienta tentado por la creatividad contable y que incluso caiga en la tentación, tal como parece ser que ha sido el caso de Grecia. Sin embargo, y mientras que esta creatividad no caiga en el surrealismo del apagón, en el que ni siquiera Grecia ha caído, siempre será posible reconstruir la información que los analistas necesitan cualquiera que sea el artificio contable utilizado.

Y, para continuar, me preguntaré ahora si pudiera haber razones, del tipo de las que yo esgrimía en el segundo de los artículos citados, que pudieran justificar la opacidad de las cuentas públicas, un asunto nada trivial. No me parece a mí que el caso del que estamos hablando tenga ninguna semejanza con la centralización o descentralización de un mercado de productos financieros o con la naturaleza de las predicciones, condicionadas o no, de un Banco Central, dos de las circunstancias en las que las autoras que yo citaba habían encontrado razones a favor de una cierta opacidad.

Sí que me parece aplicable, sin embargo, el caso de la relación de agencia en el que Andrea Pratt nos mostraba que era mejor para el principal de esa relación ignorar el comportamiento del agente y conocer solamente el resultado de su gestión a fin de evitar el conformismo de éste último (The Wrong Kind of Transparency, CEPR, D.P. nº 3859). Lo interesante aquí sería saber si esa proposición se sostiene en un escenario en el que la relación fiscal es una relación de agencia entre 40 (o 400 ) millones de principales y una única autoridad fiscal que trabaja como agente para cada uno de los ciudadanos. Hasta donde yo conozco este problema de la relación de agencia con múltiples principales no ha sido muy estudiado; pero un viejo artículo de Bernheim mostraba que no podemos esperar ni siquiera un óptimo de segundo orden.

Un argumento simple debería ser suficiente, sin embargo, para dilucidar si una cierta opacidad pudiera ser conveniente. El incentivo de cada ciudadano-principal es a conocer todo sobre el agente único para poder establecer su propio contrato óptimo que le garantice que no es peor tratado que cualquier otro delos ciudadanos-principales. Como esto es cierto para todos, lo mejor es que el agente único ofrezca toda la información. En conclusión, no parece que en esta situación haya ninguna razón para racionar la información. Una conclusión idéntica a la que obtendríamos en el caso de un Consejo de Administración en el que, como se trata de un único agente que trabaja para cada uno de los principales-accionistas, no parece que pueda encontrarse razón alguna para que la ignorancia beneficie al accionista.

Y acabo concluyendo con un NO sin paliativos a la armonización fiscal , con una clara reticencia frente a la coordinación, con un SI a la transparencia fiscal y, respecto a la estabilidad presupuestaria, con un ni sí, ni no, ni siquiera todo lo contrario; es decir con una recomendación de practicar la prudencia sin dogmatismos.

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