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Agencias regulatorias independientes

Publicado en Expansión, 13 de enero de 2004

Hace ya bastantes años que florecen la Agencias Reguladoras Independientes (ARI). Agencias como la Agencia Nacional del Sector Eléctrico o la homónima del Sector de Telecomunicaciones, desde luego el Banco de España y, en cierto modo, el Tribunal de Defensa de la Competencia, son ejemplos bien conocidos entre nosotros de las ARI entendidas en sentido amplio.

En cada caso, la agencia correspondiente ejerce funciones que un Gobierno no podría ejercer de forma creíble. El caso de la Política Monetaria es paradigmático: la imposibilidad que tiene un Gobierno (al que le gustaría inflar la economía) para poner en práctica una política antiinflacionaria que sea intertemporalmente consistente, aconseja la delegación de dicha política en un banco central que se sabe exento de cualquier veleidad inflacionista.

Esta misma lógica subyace al nacimiento de cada ARI y, por muy correcta que sea, está llevando a un desmantelamiento del Estado que se superpone a la crítica liberal del tamaño del Estado y a la crítica comunitarista del alcance del Estado. Este desmantelamiento del Estado es un embrollo sorprendente puesto que la lógica que lo sostiene parece no distinguir entre Gobierno y Estado, ya que parecía natural pensar que lo que el Gobierno quiere que hagan las ARI debería hacerlo el Estado apoyado en un funcionariado escogido, bien formado e incorruptible. Trataré ahora de desanudar este embrollo.

Pensemos que hay varias tareas que realizar como las que se asocian a las ARI mencionadas. Hay dos formas alternativas de hacerlo.

  • En la alternativa 1, el Estado como principal y el Gobierno como agente, firman un contrato (¿constitucional?) para que éste, el Gobierno, lleve a cabo varias tareas, contrato que presumiblemente inducirá una práctica que maximiza el bienestar general con sujeción a una llamada restricción incentivadora que evita que el Gobierno-agente renuncie a jugar este juego plasmado en el contrato. El problema con esta forma de poner en práctica las tareas que nos interesan es que este contrato podría ser muy frágil (e inaceptable por el Gobierno) porque el Estado es, por definición, el único agente económico-social que no tiene por qué cumplir sus promesas, el único incapaz de comprometerse de forma creíble, pues no hay nadie que pueda, en principio, obligarle a nada.
  • Deberíamos pensar por tanto en una alternativa 2 más realista en la que el Gobierno, actuando ahora como principal, firma un contrato con varias ARI para la ejecución como agentes de ciertas tareas. Cada uno de estos contratos estaría diseñado para maximizar el bienestar social (pues de lo contrario no sería socialmente aceptable) cumpliendo la restricción incentivadora de cada ARI para que ésta lo acepte.

El embrollo que respecto al desmantelamiento del Estado plantea la proliferación de las ARI puede ahora ser planteado en términos operativos mediante una pregunta obvia: ¿qué alternativa es mejor, la 1 o la 2?. Para comenzar a contestar a esta pregunta concentrémonos en un ejemplo estereotipado pero simple.

Pensemos en un Estado, en un Gobierno y en dos ARI. La primera sería un banco central, que debe mantener la oferta monetaria dentro de los límites compatibles con la inflación que se quiere instrumentar, y la segunda podría ser una agencia fiscal que debe mantener el déficit público dentro de los límites compatibles con el crecimiento que se desea generar.

Se oyen hoy muchas voces que claman por un arreglo fiscal como el mencionado, especialmente en Europa después del fracaso del PEC, y hace muchos años que hemos admitido que un banco central realmente independiente es un instrumento útil para controlar la inflación. En este escenario, las alternativas a las que la pregunta que incorpora el embrollo se refiere son evidentes.

  • En la alternativa 1 el Estado reclamaría ambas funciones, la monetaria y la fiscal, e instruiría contractualmente al Gobierno para que (dentro de las posibilidades delineadas por su restricción incentivadora) elija aquellas tasas de inflación y de crecimiento que maximicen el bienestar social (suma del derivado respectivamente de la inflación y el crecimiento) con sujeción a la férrea restricción que liga inexorablemente el déficit público y la oferta monetaria.
  • En la alternativa 2 el Gobierno firmaría dos contratos, uno con cada agencia; en cada uno de los cuales se especifica que, respetando siempre la correspondiente restricción incentivadora, cada agencia elegirá la variable que controla (tasa de inflación o tasa de desempleo) de forma que se maximice el correspondiente componente del bienestar social sujeto a una restricción propia, o una banda para la M3 o una banda para el déficit público.

Parecería que estamos cerca de solucionar el embrollo porque la pregunta sobre qué alternativa es mejor se responde aparentemente de inmediato puesto que es evidente que dos restricciones independientes nunca son menos restrictivas que la consolidación de ambas. En consecuencia diríamos que la alternativa 1 es preferible ya que generaría una combinación de inflación y crecimiento que denominaríamos óptima mientras que la alternativa 2 generaría un equilibrio de Nash del juego jugado entre las dos agencias que sólo por casualidad coincidiría con el óptimo.

Sin embargo, esta respuesta, para nuestra sorpresa, no soluciona el embrollo, sino que lo refuerza, pues ahora es más claro que antes que el Estado no tendría que ser desmantelado a favor de las ARI.

Para desatar finalmente el embrollo tenemos que introducir otro factor al que ya se ha hecho alusión indirectamente. El Estado, en efecto, es el agente económico soberano y podríamos añadir que, en este sentido y a estos efectos, las ARI también lo son, precisamente por la independencia de la que queremos dotarlas.

En ambos casos deberíamos, por tanto, tener en cuenta la posibilidad de que el Estado y las ARI sean capturados por lobbies o asociaciones de diversa índole. En el espíritu de las ideas de J. J. Laffont y D. Martimort (Separation of Regulators against Collusive Behavior, Rand Journal of Economics, vol. 30, No. 2, 1999, pp. 232-62) podríamos decir que esmucho más fácil la captura de un solo operador social en la alternativa 1 que de dos en la alternativa 2, algo bastante intuitivo. En consecuencia, y como siempre en economía, tenemos que decidirnos entre un óptimo angelical que peligra por la facilidad con que el Estado puede ser capturado y un subóptimo con los pies bien plantados en tierra por la mayor dificultad de capturar simultáneamente varias ARI.

Si elegimos la alternativa 2, el Estado queda desmantelado tal como yo temía pero al menos no será un instrumento en manos de nadie. Si elegimos la alternativa 1, el Estado se mantiene pero quizá caiga en manos de quienes quieren intrumentalizarlo a su favor. El embrollo ha sido aclarado y la forma de hacerlo nos ofrece un plus clasificatorio. Yo me atrevería a intentar una distinción, creo que nueva, entre la izquierda y la derecha que, creo, refleja tanto las ideas como la praxis respectivas.

La izquierda prefiere elmantenimiento del Estado con la posibilidad de que se alcance un óptimo aun corriendo el peligro de que otros se apoderen de ese Estado. La derecha, por el contrario, prefiere el desmantelamiento del Estado y su sustitución por los ARI, que son más difíciles de capturar y cuya actividad llevaría a un equilibrio de Nash posiblemente subóptimo; pero equilibrio al fin. Los ojos en el horizonte frente a los pies en el suelo. La alternativa de siempre. Usted elige.

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