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Generalización del Concierto

No tengo energía para comentar lo de la moción de censura y el triunfo de Pedro Sánchez; pero sí de reflexionar un poco lo que significa, quizás, el camino que espera a España o que yo pensaría que le espera. Creo que más allá de la globalización no vamos hacia un Estado único, sino hacia asociaciones formadas alrededor de intereses específicos que, a su vez, se coordinarán por medio de asociaciones novedosas y, de momento, experimentales. Justo lo contrario de lo que perseguiría el liberalismo de Mark Lilla. Y si estuviera en lo cierto sería conveniente volver a tomar ideas de hace bastantes años sobre el Concierto Económico vasco, ideas que se pueden leer en mi blog; pero que voy a tratar de resumir aquí no antes, sin embargo, de recomendar la lectura de la explicación reciente de Pedro Luis Uriarte

El martes 4 de octubre del 2005 escribí un post titulado Disipación de rentas y financiación autonómica que ahora voy a recordar a efectos de entender lo que significaría la posibilidad de generalizar el Concierto Económico a todas las comunidades autónomas de España de forma que éstas pagarían a la Administración Central solo el Cupo de acuerdo con el cual esas comunidades pagarían a la Administración Central sólo lo que ésta hace por ellas.

Por un lado me parecía un arreglo óptimo pero cerca de ser imposible. Me parecía óptimo porque estaba basado en el principio liberal de subsidiariedad, porque no era redistributivo, porque, al no confundir lo asignativo con lo compensatorio, conforma un sistema que mantiene el incentivo a maximizar el PIB de la Comunidad correspondiente y porque es compatible con la solidaridad a través del Fondo de Compensación Interterritorial (FCI). Me parecía, sin embargo, imposible, porque pondría en jaque el principio de suficiencia en relación a la Hacienda Central y porque el País Vasco y Navarra tendrían que rehacer el cálculo del Cupo en su contra y porque no todas las CC.AA. estarían dispuestas a cargar con el coste político de recaudar.

Pues bien, para remachar las bondades del sistema de Concierto y para argumentar que las dificultades de su generalización pueden ser vencidas voy a dar un rodeo por la antigua noción de renta, un concepto que no se usa mucho en su sentido técnico aunque debería hacerse y que en el momento actual nos sería muy útil para el objetivo de este post.

En sentido técnico, la renta de un factor de producción es lo que gana ese factor de producción por encima de su coste de oportunidad, es decir por encima de lo que ganaría en su mejor empleo alternativo. Una renta positiva está siempre asociada a la irreproducibilidad del factor de que se trata. En efecto, si el factor del que estamos hablando fuera fácilmente reproducible o, en otras palabras, tuviera muchos sustitutos, no tendría más remedio que aceptar como máxima remuneración alcanzable su coste de oportunidad ya que nadie tendría porqué ofrecerle nada más para asegurarse su servicio.

Ahora bien, esa irreproducibilidad que está en el origen de toda renta, puede estar generada de diversas maneras. Puede deberse a razones más bien naturales (como en el caso de la tierra), a razones de tipo legal (como en el caso de los notarios o de las patentes), y también a razones históricas o consuetudinarias que han hecho que ciertas instituciones (como podrían ser los Conciertos Económicos o la Administración Central con su Hacienda correspondiente) no sean fácilmente sustituibles por otras posibles debido a que, además, están sancionadas por la ley de leyes.

Pero las rentas de cualquier tipo y, por lo tanto, también las rentas generadas o que puedan generarse por ciertas formas de financiación autonómica, pueden disiparse y esa disipación haría del sistema de concierto algo óptimo. Ahora es fácil entender el problema político de la financiación autonómica como un proceso de disipación de rentas históricas.

Primero, las CC.AA. que se rigen por el sistema de Concierto (con el Cupo como su instrumento central) disfrutan de una renta histórica consistente en que parte del mayor gasto per cápita del que parece que disponen se debe a que no pagan la parte correspondiente del gasto central dedicada a la igualación regional, parte por cierto difícil de cuantificar, lo que justificaría esa renta. Segundo, la Administración Central también disfruta de una renta por sus labores coordinadoras que ejercita, digamos, por razones histórico-constitucionales. En este caso esa renta se puede entender como aquella cantidad de la que tendría que prescindir la Hacienda Central si se generalizara el Cupo, es decir si solo ingresara aquello que necesita para hacer las labores que no pueden hacer las CC.AA. con independencia de la dificultad de calcular la igualación regional.

Si se acepta el análisis efectuado hasta aquí, cabe ahora diseñar un proyecto concreto y específico cuyas ventajas son fáciles de entender y cuya previsible oposición no me parece imposible de vencer. Este proyecto consta de tres partes:

Primera, sáquese de los PGE (Presupuestos Generales del Estado) el gasto correspondiente a igualación regional y pesupuéstese ese gasto como parte del FCI, un fondo éste que se dedica a algo que ninguna Comunidad Autónoma, foral o de régimen común, se ha negado nunca a considerar como algo que nos sirve a todos. Segunda, generalícese el sistema de Concierto con su Cupo. Tercera, dótese de capacidad normativa plena en materia fiscal a cada Comunidad pues sin ella no hay verdadera autonomía financiera y sin ésta la autonomía política es ilusoria.

Como ya dije en su día, las ventajas de un proyecto así son bastante evidentes. Para empezar el sistema así creado es compatible en incentivos. Cada Comunidad tiene un incentivo obvio a maximizar su ingreso, su incentivo a ser eficiente en la recaudación es también evidente y la solidaridad se canaliza a través de un Fondo de Compensación interterritorial (FCI) significativamente reforzado. La competencia fiscal que surgiera acabaría disminuyendo la presión fiscal y, además, como nuevo argumento me atrevo a pronosticar que acabaría llevándonos a la implantación de una «flat tax» generalizada en todas las figuras impositivas con verdadera capacidad recaudatoria (IRPF, Sociedades e IVA) con mayor prontitud de la que se puede esperar de la Hacienda Central. Esta implantación iría, naturalmente, acompañada de la eliminación de las diversas desgravaciones hoy vigentes y que no son, una vez más, sino rentas enquistadas en el sistema económico.

Respecto a las dificultades para poner en práctica el proyecto, aunque imposibles de ignorar, me parecen hoy salvables con la nueva administración. Parece que el miedo a recaudar por parte de cada Comunidad Autónoma se está disipando y, por otro lado, la Administración Central, para ejercer sus competencias propias bien definidas, recibiría el mismo dinero que antes con la única diferencia de que una cierta parte de ese total formaría ahora parte de una cuenta separada y con poca discreccionalidad en su manejo. Por otro lado creo que el País Vasco y Navarra no pondría excesivas pegas generales en este preciso momento histórico. Tendrían perfecto derecho a protestar si se pretende redefinir el cálculo del Cupo pero yo apostaría a que no lo haría hoy siempre que se den algunas condiciones. Es cierto que el nuevo esquema reduciría su capacidad de gasto per cápita; pero su no aceptación dejaría demasiado al desnudo una aparente inconsistencia nacionalista entre la presunta insolidaridad del País Vasco, expresada en forma de renta diferencial, de la que tanto se le acusa últimamente, y su manifestación expresa de no desear la ruptura con España sino una especie de sistema confederal con capacidad de veto mutuo.

Para terminar con mi lectura de la posibilidad de generalizar el Concierto a partir de la moción de censura ganada por Sánchez, me gustaría continuar con las dificultades que ya vislumbraba en el año 2005. En efecto, mi optimismo no se mantendría ante la amenaza, no de generalizar el sistema, sino de eliminarlo. Tampoco ante la pretensión de romper la bilateralidad en la relación con la Administración Central. Y finalmente, aunque pudiera parecer incomprensible, la parte no nacionalista del País Vasco y Navarra podría no estar muy contenta con una generalización así. Incluso si pagan más que las otras comunidades autónomas temen muy mucho cualquier tipo de aparente acercamiento al independentismo.

Juan Urrutia , economista y filósofo mundano. Bitácora en la red desde 2003.