Economía en Porciones
En una entrevista concedida al Financial Times, hace unos meses el presidente del gobierno se manifestaba obsesionado por la eliminación del déficit público. Y como consecuencia de esa obsesión se habla ya de una Ley de Disciplina Presupuestaria en la que se establecería la prohibición, para el agregado de las administraciones públicas, de incurrir en déficit. Creo que puede tener algún interés el examen de esa prohibición tanto en sí misma como también en una economía en la que la oferta monetaria está controlada por un Banco Central Independiente.
Comenzaré por comparar la prohibición del déficit público con la eliminación de la inflación. La inflación es mala porque distorsiona los precios relativos o su percepción, porque en consecuencia, dificulta la correcta asignación de recursos y porque falsea los incentivos a actuar correctamente por parte de un sector público que aprovechará el viaje para beneficiarse del impuesto inflacionario y disminuir en términos reales el servicio de la deuda.
De la misma forma podríamos decir que el déficit público es malo porque no confronta al sector público con el verdadero coste de las cosas (soft budget constraint) eliminando así sus incentivos a actuar con probidad financiera y corrección intergeneracional. Por lo tanto si eliminar la inflación debiera ser un objetivo prioritario de cualquier gobierno sensato, eliminar el déficit público también debiera estar en la agenda de ese gobierno.
El paralelismo se rompe son embargo en cuanto pensamos en la diferencia entre eliminar y prohibir. También pudo haberse prohibido la inflación; pero se optó por tratar de eliminarla: ¿porqué?, ¿cómo?. Porque prohibirla habría exigido unos controles de precios que ya se han mostrado por doquier como imposibles y nocivos. Pero tratar de eliminarla mediante una política monetaria restrictiva impuesta por el gobierno es también inútil precisamente por un problema de inconsistencia temporal o falta de credibilidad del gobierno. Todos sabemos que si no exigimos mayores salarios, el gobierno dejará que los precios suban para reducir el salario real y aumentar el empleo; por lo tanto exigimos y conseguimos mayores salarios y acabamos propulsando la inflación. De ahí que para eliminar la inflación sea adecuado dar independencia a un Banco Central al que no le importe el empleo o al que se le incentive suficientemente como para frenar la inflación a toda costa.
¿Por qué se opta por prohibir el déficit público en lugar de eliminarlo?. De hecho se podría eliminar el déficit de una forma análoga a la eliminación de la inflación por parte de un Banco Central Independiente. En efecto una especie de Agencia Central del Gasto, configurada como independiente, podría siempre eliminar gastos a su leal saber y entender si la recaudación prevista los hiciera generadores de déficit. ¿Por qué no se hace así y se opta por prohibirlo?.
Una respuesta posible es la siguiente respuesta jurídica. La mayoría del gasto público lo es como resultado de alguna ley y por lo tanto su reducción exigiría una nueva ley o una modificación de la existente, cosas que una eventual agencia no podría ni siquiera proponer por muy independiente que fuera. De ahí que la eliminación del déficit tenga que hacerse mediante su prohibición por una ley que faculte al gobierno a tomar iniciativas legislativas que rebajen o eliminen la obligación de gastar impuesta por otra ley.
Una vez entendido el porqué de la prohibición del déficit y como esa prohibición hay que llevarla a cabo mediante una ley cabe la duda de sí un gobierno podrá o querrá cumplirla. Las preguntas inmediatas son si el gobierno podrá reducir el gasto de manera acompasada a la reducción de la recaudación y si es conveniente que lo haga. A diferencia de la inflación, que es como una lluvia fina que recae sobre todos (aunque cale más a unos que ha otros), el déficit público beneficia claramente a unos colectivos determinados. Eliminar la inflación no tiene pues efectos diferenciales perceptibles mientras que eliminar el déficit a través de los recortes que la prohibición legal exigiría, impone unos sacrificios significativos a grupos determinados. Esto tiene un efecto electoral evidente y, por lo tanto, es difícilmente creíble que un gobierno vaya a proceder a su puesta en práctica. Incluso aunque esté obligado por ley pues hay mil maneras de sacar gastos del presupuesto y disfrazarlo como gastos de algún organismo que no consolida en el balance de la administración. Este remedio me parece peor que la enfermedad pues propicia la falta de transparencia.
Pero es que aunque estuviéramos seguros que un gobierno iba a reducir los gastos de manera adecuada para mantener el déficit cero, ¿ es conveniente que lo haga?. Aisladamente la contestación es afirmativo pues el gasto público está sobredimensionado y desincentiva a la iniciativa privada; pero cuando la cuestión se plantea en una economía en la que ya hay una política monetaria antiinflacionista independiente, la respuesta es mucho más compleja y matizada. Y esto porque un país así estará completamente inerme ante shocks asimétricos. Para verlo supongamos que o todos los países están en equilibrio sin inflación, con déficit públicos eliminados y con una balanza de pagos que solo refleja el equilibrio de exportación e importación para el tipo de cambio de equilibrio, tipo de cambio que, claro está, refleja la productividad relativa entre el extranjero y nuestro país.
En esta situación supongamos un shock tecnológico en el extranjero que aumenta su productividad. El tipo de cambio se modifica, nuestra moneda se deprecia, las importaciones se hacen más caras y aumenta la inflación. Nuestro Banco Central reduce la oferta monetaria para frenar la inflación y genera desempleo. La consiguiente reducción en el PIB nominal reduce la recaudación y el gobierno cumple la ley reduciendo un gasto público (supongamos que de consumo y no de capital para no perjudicar a las generaciones futuras). Esto hace disminuir aún más el PIB nominal y el proceso se recrudece. Cuando este proceso converja y se disipe la bruma confrontaremos la realidad: somos relativamente más pobres que antes y esto se refleja en mayor desempleo (si el mercado de trabajo no es flexible) o en un menor consumo por parte de los ciudadanos. Si queremos volver a estar a la par con nuestros vecinos no tenemos más remedio que trabajar más que ellos mientras no disfrutemos de los efectos del shock tecnológico que inició todo este proceso.
Esta moraleja encantará a los que hacen de la austeridad y de la responsabilidad individual una cuasi religión. Pero no es del todo aceptable para un economista incluso aunque no sea keynesiano. En efecto, si creemos que nunca alcanzaremos tecnológicamente a nuestros vecinos, es razonable exigir que esto se refleje en nuestra manera de vivir en relación con ellos; pero si pensamos que el shock tecnológico acabará permeando a nuestro aparato productivo ¿no sería avispado capear el temporal con un poco de déficit que de alegría a la producción hasta que absorbamos el shock?. Si no esperamos que algún día el shock asimétrico futuro nos privilegie a nosotros esto sería suicida; pero si pensamos que podemos hacer algo para mejorar nuestra productividad sería razonable.
Por ejemplo, si gracias a que no se ha hecho una subasta para las licencias UMTS vamos a ser los primeros en beneficiarnos de estos móviles de tercera generación y del aumento de productividad que traerán consigo cabe preguntarse por qué no podríamos hoy aguantar un pequeño déficit compensándolo mañana.
En efecto, para un economista no querer utilizar nunca el déficit público es como negarse a comprar cualquier tipo de seguro. Si no estamos asegurados no tenemos más remedio que pechar con lo que no mande el señor; pero comprar seguros nos proporcionaría la capacidad de librarnos del destino, y de mejorar nuestro nivel de vida. Se podrá argüir que, los seguros son siempre mutuos pues unos nos aseguramos a otros y que agregadamente no podemos asegurarnos. Esta verdad general permite una excepción cuando son las generaciones futuras las que nos aseguran mediante el pago de la deuda pública que nuestra generación ha producido para financiar el déficit en el que hemos incurrido para paliar nuestra falta de productividad actual.
En esto, como en cualquier seguro, cabe un cálculo actuarial y es este cálculo actuarial el que yo esperaría que hiciera el gobierno y que lo hiciera bien permitiendo ligeros déficits a veces aunque nunca un gran déficit estructural. Prohibir el déficit público es renunciar a hacer esta tarea que sólo un gobierno puede hacer pues es el único que puede velar por la justicia intergeneracional.
