Economía en Porciones
Es hoy generalmente aceptado que, en cuanto a asignación de recursos, el sistema de mercado funciona mejor que cualquier otro sistema conocido. Sin embargo, este sistema de mercado sólo funciona correctamente cuando es completo, competitivo y está basado en la propiedad privada; es decir, es necesario que cada bien sea una mercancía, que su propiedad corresponda a alguien determinado y que se suministre e intercambie competitivamente. Esta es la justificación última de las privatizaciones de los activos de propiedad pública y explotados en régimen de monopolio; pero la forma en que se efectúan estas privatizaciones también importa y, a veces, importa mucho.
Para ilustrar este punto basta con comparar la concesión de licencias para la explotación de los teléfonos móviles de tercera generación UMTS (que permiten el acceso a Internet) en España y en Gran Bretaña como último capítulo de la privatización de sus antiguos monopolios de telecomunicación. En España se concedieron cuatro licencias a través de un concurso en el que cada solicitante tenía que explicar su plan de desarrollo de negocio, el volumen y calendario de las inversiones a efectuar así como diversos detalles técnicos, y en el que cada licenciatario tenía que transferir al Estado como unos 20.000 millones de pesetas. En Gran Bretaña se eligió un sistema de subasta que recaudó para el sector público unos 6.5 billones de pesetas entre las cinco licencias concedidas. El contraste entre los ingresos públicos en uno y otro caso ha propiciado muchos comentarios sobre los que conviene reflexionar.
En general se ha puesto de manifiesto, por un lado, que el sistema de concurso recauda menos pero que, al fijarse en las inversiones prometidas y en su plazo de ejecución, puede iniciar el servicio e imponer la competencia con mayor celeridad. Por otro lado el sistema de subasta recauda mucho más, pero debido a que las inversiones a efectuar han de tener, dada la enorme puja ofrecida, una cadencia de realización mucho más lenta, retarda la puesta en funcionamiento de un servicio con el que se completa una competencia efectiva frente el antiguo operador monopolista.
La comparación en términos del bienestar del consumidor final no se puede hacer hasta que se conozca el destino de la recaudación del Estado; pero incluso antes de hacer este análisis definitivo caben, en particular, algunos comentarios específicos sobre las ventajas de las subastas que ayuden a la comparación. Aparte de que evita toda arbitrariedad por parte de la administración, una subasta es el ejemplo más evidente de mecanismo eficiente de asignación de recursos pues otorga los bienes que se subastan al que está dispuesto a pagar más por ellos. Otras propiedades teóricas de las subastas (como su capacidad de hacer efectiva la información privada de los licitadores), y que contribuyen a hacerlas preferibles al concurso, se han puesto de manifiesto, con su acostumbrada maestría y claridad, por el The Economist en el economic focus de su número correspondiente a la semana del 6 al 12 de mayo. Añade este semanario en esta columna anónima que la pretendida relentización de las inversiones después de haber pagado la puja ganadora de la subasta puede no ser tal. El ganador, si ha calculado mal su puja, puede revender la licencia; el costo de la puja, al ser un costo hundido, no debe influir en las decisiones posteriores y quizá (contradictoriamente con lo anterior) al tener que recuperar lo pujado tengan que incrementar la inversión programada. Por estas razones The Economist se inclina por el método de subasta aun cuando advierte que el resultado de las subastas depende mucho de su diseño específico.
Es de esperar que los microeconomistas teóricos y los expertos en teoría de juegos que trabajan en este país nos expliquen con claridad las propiedades de las subastas y las diferencias cruciales que diseños alternativos acarrean y también que nos aclaren las características precisas de la subasta en Gran Bretaña. Pero mientras esto llega - si llega - es conveniente enmendarle la plana al The Economist por algo de lo que ha dicho y, sobretodo, por lo que no ha dicho.
En cuanto a lo primero no es fácilmente admisible que, por las razones apuntadas, se relativice la importancia de la cantidad pagada por la licencia. En la práctica los mercados financieros no son perfectos y, por lo tanto, mayor puja significa de hecho menor (o más lenta) inversión en equipos y sistemas. En consecuencia hay aquí un problema elemental de decisión relacionado con algo que brilla por su ausencia en la columna de The Economist. En efecto, dados su habitual sensatez y su británico pragmatismo, se echa en falta el reconocimiento de un hecho sobre el que me llamó la atención mi amigo, antiguo alumno y financiero en Wall Street, Antonio Alvarez. Los jugadores que compiten en cada país europeo con el antiguo monopolio público son prácticamente los mismos. En consecuencia cada posible licitador habrá de tener en cuenta que, dado el límite de crédito al que puede acceder en un mercado financiero imperfecto, una mayor puja representa menores inversiones para todo licitador y que cada uno de ellos tendrá que decidir cómo repartir la puja y las inversiones en cada país. Esta precisión conforma una estructura secuencial de juego estratégico facilísimo de analizar en términos intuitivos. Hagámoslo.
Tener en cuenta todos los países donde se van a conceder licencias UMTS y todos los posibles licitadores no añadiría nada relevante así que pensemos simplemente que unas cuantas compañías licitadoras van a tratar de obtener varias licencias primero en España y en Gran Bretaña después. Sabiendo esto ¿qué estrategia debería seguir España y Gran Bretaña? ¿concurso o subasta?.
Como España va primero su decisión depende de lo que crea que Gran Bretaña va a hacer. España razona de la siguiente manera. Si yo (España) elijo hacer un concurso, Gran Bretaña elegirá subasta para exprimir a los que todavía mantienen una gran capacidad financiera. Si yo (España) elijo el método de subasta, Gran Bretaña no puede permitirse el lujo de utilizar un concurso porque los licitadores exprimidos por España no podrían hacer grandes inversiones y, por lo tanto, elegirá también subasta.
España, sabiendo que Gran Bretaña elegirá subasta en cualquier caso no puede elegir concurso porque ahora sería ella quien se quedaría sin inversiones. Luego elegirá subasta. Sabiendo esto, y tal como acabamos de decir, Gran Bretaña elegirá también subasta. Esta lógica, reminiscente de manera informal del dilema del prisionero, nos hace pensar que en el equilibrio todos los países establecen un sistema de subastas, y que, en ese equilibrio, las pujas no serán tan altas y que la disponibilidad financiera existente se distribuirá óptimamente entre los diversos sistemas nacionales.
Si esta lógica estratégica funciona bien y explica la realidad nos deberíamos encontrar con que Francia, que había previsto un método de concurso, debería cambiarse al de subasta después de que Gran Bretaña ha utilizado ya este último. Esto es lo que parece que va a ocurrir aunque recientemente la Autoridad de Regulación de la Telecomunicación (ART) del país galo ha recomendado volver al concurso. Ni esta recomendación de ART ni el comportamiento del Ministerio de Fomento del Gobierno español anterior parecen atenerse a la lógica expuesta.
Para terminar preguntémonos pues cómo racionalizar este comportamiento anómalo. Aquí caben muchas explicaciones alternativas. Quizá haya sido una simple equivocación. Quizá se trate sólo de la falta de perspicacia de la burocracia. Pero puede haber explicaciones no tan neutrales. Entre las benévolas cabría la que atribuye al Gobierno el objetivo de aprovechar alguna información adicional que sólo proporciona el concurso; pero esto choca con la eficiencia informacional de las subastas que destaca The Economist y que ya ha sido mencionada. Las subastas recogen bien la información y la procesan correctamente, aunque quizá no se revele al Gobierno, pero ¿para qué querría éste obtenerla?.
Entre las explicaciones malévolas, que son las únicas que parecen quedar, está la que nos hace ver que quizá el Gobierno no esté tan interesado en que la competencia llegue rápidamente. En efecto, el concurso, tal como se ha dicho, la traería pronto por ejemplo a España, pero siempre que Gran Bretaña no utilizara subasta. Como esto no ha sido así y las compañías han pagado billones al tesoro británico, su acceso al crédito está seco y no cumplirán sus compromisos de inversión en España. España se quedará con poca recaudación y con pocas expectativas de una pronta introducción de un servicio que potencia la competencia.
¿Debemos atribuir al Gobierno estas intenciones maquiavélicas contrarias a sus declaraciones liberalizadoras?. No lo sé, pero lo que sí me atrevo a decir, volviendo al principio, es que la construcción de un sistema competitivo de mercados completos mediante la privatización de monopolios estatales no es tarea tan sencilla como pudiera parecer, y que, a veces, el Gobierno puede ser un obstáculo.
