El Estado: Entre el desmantelamiento y la captura

Las noticias recientes sobre la resistencia que ofrece la Comisión del Mercado de Telecomunicaciones (CMT) para trasladarse a Barcelona me ha hecho volver a pensar sobre el Estado y a enfrentar conceptualmente esa resistencia de una manera tangencial aunque espero que fructífera que sólo aparecerá casi al final.

Francis Fukuyama, que hace unos dos meses visitó la fundación FAES, think tank del PP, nos exhortaba a exportar a los países no desarrollados el conjunto de instituciones que contribuirían, según él, a la Construcción del Estado, título de su reciente libro publicado en España por Ediciones B, Barcelona 2004, con el significativo subtítulo de “Hacia un nuevo orden mundial en el siglo XXI“.

Esta exhortación me hace pesar que el conservadurismo liberal está en una encrucijada pues, si bien por un lado pretende un cierto desmantelamiento del Estado sacando de su ámbito muchas de sus actividades tradicionales, por otro lado se diría que reconoce más que nunca la necesidad perentoria del funcionamiento de alguna de las funciones asociadas a esas actividades. Voy a tratar de compartir con Uds. la perplejidad que me produce esa encrucijada.

Si me atrevo a decir que el pensamiento liberal-conservador pretende un cierto desmantelamiento del Estado es porque veo a mi alrededor cómo los politólogos y ensayistas de esa inclinación doctrinal pretenden sustituir al Estado por unas agencias reguladoras independientes a efectos del ejercicio de algunas funciones cruciales. La razón de esta inclinación es ya parte de la sabiduría convencional de los economistas que la hacen radicar en la imposibilidad por parte del Estado de mantener sus compromisos ya que se trata del único agente económico que no puede ser penalizado por romperlos.

Esta naturaleza especial que posee el Estado hace que cualquier anuncio de política económica haya de ser intertemporalmente consistente. En efecto, si no lo fuera, el anuncio no surtiría efecto alguno ya que el público al que va dirigido no se comportaría como el Estado quiere que lo haga debido a que sabe que el Estado, cuando llegue el momento de poner en práctica la política anunciada, renunciaría a ello justamente porque en ese momento ya no le conviene.

Cuando este es el caso el reforzamiento de la autoridad del Estado pasa por su “suicidio“, es decir por la delegación de su poder en una agencia independiente cuyas preferencias sean las adecuadas o que puede ser penalizada en caso de incumplimiento. Esta última forma de “suicidio” ha calado en un pensamiento conservador que contribuye a dotarla de un toque de distinción cuando afirma (como lo hace Fareed Zakaria en su libro El Futuro de la Libertad, Taurus, Madrid, 2004 ) la necesidad de delegar en expertos aquellas materias que por complejas no podrían ser estudiadas y zanjadas por ese signo definitorio del Estado que es un Parlamento.

Ni que decir tiene que la necesidad de consistencia intertemporal y la exigencia de conocimientos especializados se complementan mutuamente tal como se ha puesto de manifiesto en el ejercicio de la política monetaria antiinflacionaria por parte de un Banco Central independiente gobernado por algún reputado antiinflacionista y que cuente con un potente servicio de estudios que le permita medir bien sus intervenciones.

El pensamiento conservador podría dar un paso más en la misma dirección apoyándose en ideas económicas recientes sobre las posibilidades de captura del regulador (es decir de ese experto, o grupo de grupo de expertos, en los que el Estado delega las decisiones en materias complejas o de naturaleza tal que sobre ellas cabría la inconsistencia intertemporal) por parte de grupos de presión, asociaciones empresariales o lobbies sectoriales y regionales. Como ya he mencionado en alguna otra ocasión, el trabajo de J.J. Laffont y D. Martimort (“Separation of Regulators against Collusive Behavior“, Rand Journal of Economics, vol. 30 nº 2, 1999, pp.232-262), muestra que, como no podía ser de otra manera, es más difícil capturar a dos (o más) reguladores independientes que a un único Gobierno en el que el Estado (Parlamento) podría haber delegado los distintos tipos de regulación.

Por si la teoría no bastara, la evidencia empírica refuerza este apoyo al pensamiento conservador. Esta evidencia se refiere a lo ocurrido a partir de 1961 cuando la burocracia marítima estadounidense se separó en dos ramas. Las funciones antitrust fueron delegadas en la Federal Maritime Commission y las funciones reguladoras de los subsidios en la Secretary of Commerce. P.L. Marín y R. Sicotte han estudiado la evidencia disponible y concluyen corroborando la teoría avanzada por Laffont y Martimort (Ver “Does the separation of regulatory powers reduce the threat of capture? Evidence from the U.S. Maritime Burocracy“, CEPR, n1º 4093, octubre, 2003).

Ante este pensamiento conservador reforzado se me ocurren una objeción y una duda. La objeción a la justificación de la reducción del ámbito del Estado a través de delegación de sus funciones en agencias independientes consiste en que su presunta mayor resistencia a la captura podía no ser tan general. Lo que he dicho hasta aquí es que los lobbies, asociaciones o grupos de presión lo tendrían más difícil; pero lo que no he dicho es que el Gobierno tiene ahora mucho más fácil la captura del regulador mediante los nombramientos adecuados al frente de esas agencias y que esa captura hace que pueda tomar más decisiones con un control democrático menor.

No creo que haya duda de que esto ayuda al reforzamiento del capitalismo de amigotes mediante la trampa oculta de no dejar que funcione la competencia entre personas o grupos que estarían dispuestos a “ocupar” estos organismos reguladores. Si es el liberalismo el que preside nuestra concepción del Estado -como opuesto a una concepción autoritaria del mismo- este liberalismo nos lleva a denunciar al capitalismo de amigotes y a abogar por un Estado en el que pudiera florecer esa competencia. Pero si la eliminamos, tal como yo pienso querría el conservadurismo, estará muy claro que la delegación en agencias independientes puede traicionar sus posibles buenas intenciones iniciales o, dicho más crudamente, puede convertirse en coartada de la captura a través de la eliminación de la competencia allí donde no solemos buscarla; pero en donde debería mirar un verdadero liberal o cualquiera interesado en los efectos vivificadores de la competencia

Y para finalizar una duda que me lleva de vuelta a la CMT. La duda tiene que ver con los límites de la delegación. ¿Puede una agencia independiente negarse a cumplir algunos cambios en los términos de la delegación?

Esta duda surge inmediatamente cuando observamos, tal como decía al principio, que una agencia, como la CMT, opone una seria resistencia a aceptar las instrucciones del Gobierno, que le ordena trasladarse desde Madrid a Barcelona, tal como ha puesto de manifiesto la declaración reciente de su Consejo. ¿Hasta dónde llega su independencia?, ¿podría negarse al traslado? En el sentido contrario ¿podría el Banco de España decidir trasladar su sede a Cáceres digamos? No parece que en la época de la nuevas tecnologías de la información y de la comunicación la sede social pueda condicionar la residencia de los empleados o la efectividad en el ejercicio de la función asignada; pero ¿quién decide?

Es justamente en esta última pregunta en donde reside la tensión entre el liberalismo y el conservadurismo en relación a una cuestión que, como parecería que podrían abordarla de manera similar, sirve para desvelar sus diferencias a través de la distinta contestación que darían a la misma. Si es la agencia independiente la que decide, el Estado estaría desmantelado sin que se haya eliminado la posibilidad de que dicha agencia sea capturada por el Gobierno. Si es el Gobierno el que decide, el Estado no se desmantela; pero la agencia está totalmente en sus manos como agente en el que ha delegado el Parlamento.

La primera alternativa es la propia del conservadurismo, la segunda la propia del liberalismo que la complementa con la defensa del Estado frente al Gobierno. Esto lleva a un Estado pequeño; pero fuerte, mientras que la solución conservadora lleva a la debilidad de un Estado desmantelado que puede llegar a flotar a la deriva en el movido mar de los cambios de Gobierno.

¿El declive del Imperio Americano?

Publicado en Expansión, martes 1 de marzo de 2005

Aprovechando la reciente gira europea del presidente Bush, me gustaría referirme a las vicisitudes del imperio americano que, como todo imperio, trata de usar su poder para financiar sus caprichos.

Tal como nos contaba César Molinas en una sesión reciente del Consejo Editorial de Expansión y Actualidad Económica celebrada en Barcelona, hay una diferencia significativa entre los imperios de Roma o de España y el actual imperio americano. Los primeros conseguían financiación mediante los impuestos que gravaban a sus colonias, provincias exteriores o territorios de ultramar. El imperio estadounidense no tiene colonias de ningún tipo ni puede cargar impuesto alguno fuera de sus fronteras. Sin embargo se aprovecha de la demanda de activos denominados en USA$ (por parte del público y de los Bancos Centrales, así como por parte de quienes necesitan esa divisa para poder comprar en mercados organizados de materias primas) para financiar, mediante el correspondiente superavit en la balanza de los flujos de capital, ese déficit de una balanza comercial que pone de manifiesto una falta de ahorro por parte tanto de las economías domésticas como de las empresas y, sobretodo, del sector público que acarrea un déficit presupuestario apreciable.

Es este exceso de consumo lo que constituye el capricho americano equivalente al circo romano o al monasterio del Escorial. Repasemos el origen y aventuremos el destino de esta situación.

El origen del imperio americano no se encuentra en su indudable superioridad armamentística que no ha hecho sino aumentar desde el final de la segunda guerra mundial. Ese origen debe ser localizado más bien en la decisión de Nixon de acabar con la convertibilidad del USA$ en oro. La potencia que la economía estadounidense fue adquiriendo, hizo del USA$ el único medio de pago fiduciario realmente universal y luego vino Reagan.

En el año 1980 asumió su primer mandato con gran fe en la curva de (su amigo) Laffer y lo inauguró con la decisión inquebrantable de bajar los impuestos. El evangelio del momento era que esa bajada de impuestos, junto con la desregulación paulatina de muchos sectores, acabaría generando tal rebrote en la actividad que los mismísimos ingresos fiscales serían mayores ahora a pesar del descenso en los tipos impositivos. Es posible que este evangelio hubiera funcionado, pero la “guerra de las galaxias” generó unos gastos brutales que trajeron consigo, además de la implosión del bloque soviético, un déficit presupuestario que, al reducir el ahorro nacional, exigía una depreciación del USA$ para compensarlo con un superavit comercial.

En la reunión del hotel Plaza de París se puso orden en la parrilla de tipos de cambio y no pasó nada dramático; pero retengamos que el problema surgió como consecuencia de un gran gasto militar encaminado a garantizar la seguridad del pueblo americano y sigamos con la historia.

Dejando aparte la “lectura de cambios” que Bush padre nos pedía para que creyéramos en sus intenciones de no subir los impuestos, continuemos recordando que la Nueva Economía puso viento en las velas de la actividad en la época de Clinton, la balanza de pagos no produjo ningún sobresalto y el presupuesto, incluso con los tipos impositivos reducidos por Reagan, y a pesar de los gastos de la primera guerra del Golfo, llegó a exhibir un superavit que hubiera sido suficiente para que Al Gore se paseara orgullosamente por las Autopistas de la Información de las que era un ferviente propagandista.

Pero, héteme aquí que el presidente 43 llegó al poder y los tipos impositivos volvieron a bajar en contra de la opinión de una larga lista de reputados economistas académicos. No había en aquel momento ninguna razón para pensar que los gastos militares fueran a crecer. Sin embargo los atentados del 11 S hicieron de ese crecimiento una prioridad contra la que nadie podía a la sazón tener el nervio crítico de oponerse. El nuevo argumento justificativo del déficit presupuestario fue y es el de “rendir por hambre a la bestia“. Es decir, la manera de propiciar una reducción del gasto -“la bestia“- pasa por el temor sagrado que proporcionaría un déficit desbocado.

No funcionó durante el primer mandato de George W. Bush y no sabemos cómo se va desenvolver su segundo mandato en ese terreno; pero el argumento no parece muy creíble ya que las “las bestias” no son ni perceptivas ni acomodaticias y anuncia, en todo caso, el peligro del declive.

Y así llegamos a la última reunión del G-7 en la que, sin mucha fe, se intentó arreglar las cosas. Sería conveniente que China y Japón revaluaran voluntariamente el yuan y el yen respectivamente siguiendo así la senda por la que el libre mercado ha conducido al euro. Esto ayudaría sin duda a reducir el tamaño del déficit comercial americano, exigiría una menor compra de activos denominados en dólares y devaluaría el USA$ entrando así, se esperaría, en un círculo virtuoso que acabaría conduciendo a nuevas paridades de equilibrio compatibles con una reducción del déficit comercial y coherentes con una menor necesidad de ahorro nacional para financiar el enorme déficit presupuestario.

La respuesta fue una simple negativa cortés y tanto los comentarios posteriores de Greenspan, en el sentido de que con la paridad actual el déficit comercial se podría ir reduciendo, como el supuestamente austero presupuesto 2005, en el que se vuelven a reducir impuestos, se aumentan los gastos militares y se reducen bastantes programas sociales (además de una cierta privatización del sistema de seguridad social) parecen insuficientes como para dar la vuelta a las expectativas y descartar la posibilidad de que el imperio americano vaya a ser privado de su poderosa arma monetaria.

El mundo académico parece compartir esta inquietud respecto a la deriva de los tipos de cambio y así, en un trabajo recientísimo (“The US current account and the dollar“, CEPR, 4888, febrero 2005), O. Blanchard, F. Giavazzi y F. Sa, usando un modelo simple de cartera concluyen, después de examinar diversos escenarios, que lo esperable es que el USA$ siga bajando respecto a las tres monedas citadas. Si esto fuera así no sería inconcebible que los Bancos Centrales se apresuraran a rebalancear sus reservas hacia el euro (como ya está haciendo China) lo que no haría sino profundizar la caída del USA$. Si el fin de la caída no se percibe con nitidez cabría que los contratos de materias primas, como el petróleo o la soja, se hicieran en euros lo que, a su vez, reforzaría el proceso y estaríamos a las puertas de un cambio en el sistema financiero mundial sólo comparable con el que produjo en su día la decisión que Nixon tomó en el 71.

Y quizá esto sería el principio del declive de un imperio como el americano que basa una buena parte de su poder en ser el dueño del medio de cambio universalmente aceptado. Es cierto que ese declive podría ser evitado gracias a los incrementos en productividad y al trabajo y la capacidad de sacrificio del admirable pueblo americano que podría llegar a armar una recuperación que, en cualquier caso, debería ser espectacular para evitar la caída del dólar. También puede ocurrir que un día de estos China y Japón cambien su actitud hacia un “OK, revaluemos un poco antes de que sea tarde” ya que quizá ocurra que, en el fondo, nadie quiere que el dólar deje de ser la moneda de referencia debido, como también dice César Molinas; a que, al fin y al cabo, los últimos años no han sido tan malos y tampoco hemos sufrido grandes sobresaltos.

Es difícil anunciar así, sin más argumentos que los expuestos, que el imperio americano puede comenzar su declive; parece un poco excéntrico y, desde luego presuntuoso. Pero es que mi inquietud no se basa sólo en argumentos académicos; sino en el temor a consecuencias insospechadas y, sobretodo, en el hecho de que, a pesar de la lección de la “guerra de las galaxias” que les he pedido que retengan en su memoria, no parece que se vaya a frenar un gasto militar que alcanza cifras más allá de cualquier necesidad real -incluso si admitimos las contingencias de Irán, Siria y Corea del Norte- y que se despliega aparentemente por el simple deseo neoconservador de activar una evangelización democrática que sería demasiado fácil equiparar a la evangelización religiosa de España en América hace 500 años; pero que nos puede resultar igualmente onerosa.